Sous le présent régime politique des partis, le premier ministre et les ministres détiennent énormément de pouvoir. D’un côté, ils jouissent quasi en exclusivité du pouvoir exécutif. De l’autre, même s’ils ne possèdent pas juridiquement le pouvoir législatif dévolu à l’Assemblée nationale, ils s’immiscent concrètement dans son exercice et y tiennent une place prépondérante. Comme je l’ai souligné au chapitre précédent, ce sont eux, dans la réalité des choses, qui préparent et présentent les projets de lois qu’ils soumettent à l’Assemblée nationale pour débats et approbation officielle. Avec le système des partis, celle-ci, pour les députés du gouvernement, n’équivaut en pratique qu’à du « rubber stamping », c’est-à-dire à une officialisation automatique. Les députés du parti au pouvoir n’ont pas le choix, ils doivent suivre la « ligne de parti ». Car le statut de ministres et de premier ministre, aussi chef du parti, leur confère beaucoup d’autorité sur leurs sujets députés de qui ils exigent obéissance. Les députés de l’opposition, eux, n’ont pas plus de liberté et doivent aussi adopter leur « ligne de parti ». En général, ils s’objectent donc aux projets de loi du parti gouvernemental, réussissant parfois à y apporter des amendements utiles.
Le cumul effectif des deux fonctions exécutive et législative aboutit à trop de pouvoir chez le premier ministre et ses ministres. Ils deviennent de véritables roitelets, dirigés par un genre de monarque déguisé. C’est là un des effets pervers, et non le moindre, du régime des partis. Tantôt, j’ai employé à dessein le mot « s’immiscent » parce que, à mon avis, les détenteurs du pouvoir exécutif ne devraient pas marcher dans les plates-bandes du pouvoir législatif. À chacun sa juridiction et ses responsabilités !
Le pouvoir exécutif, c’est un truisme, a pour mission d’exécuter, c’est-à-dire de mettre en opération un plan quelconque, de traduire dans la pratique, dans la réalité de l’action un dessein, une conception, quelle qu’elle soit. « Exécuter » est un verbe qui réfère immédiatement et directement à de l’action concrète, extérieure, et non d’abord à de l’intentionnel, à du mental, à du directionnel qui doit précéder et inspirer toute action raisonnable. C’est là une évidence que le sens commun perçoit d’emblée. Pas besoin d’un diplôme pour la saisir ! Malheureusement, trop de « penseurs » font fi du gros bon sens qu’ils jugent indigne, parce qu’il est partagé par le commun des mortels, d’être utilisé dans leurs savantes analyses.
Par quelle aberration en est-on arrivé à pervertir ainsi le sens et la réalité du pouvoir exécutif, censé exécuter seulement et non se mêler aussi de l’intentionnel présent dans le pouvoir législatif ? Je n’en vois pas d’autre explication que l’existence même des partis politiques. Leur chef gouvernemental et ses ministres, munis par le système d’un immense pouvoir exécutif, se sont attribué également l’autorité d’exercer concrètement le pouvoir législatif. Juridiquement, ils n’ont pas, à proprement parler, usurpé ce dernier pouvoir; il demeure toujours l’apanage officiel de l’Assemblée nationale. Mais ils se sont emparé de sa pratique effective, ne laissant à l’Assemblée que sa capacité d’apposer aux lois son sceau juridique au moyen du vote. Pour mieux contrôler et régir leur parti, ils ont pris possession du fond, de la substance même du pouvoir législatif, ne lui concédant que sa forme et son habit juridiques.
Que le pouvoir exécutif se contente donc d’exécuter seulement et non de légiférer ! Ma prise de position est très nette sur le sujet. Des trois grands pouvoirs publics qui régissent la gouverne d’une société, le législatif, l’exécutif et le judiciaire, c’est le législatif qui est le premier, le plus important et qui doit primer sur les autres. L’exécutif n’a pour mission que de concrétiser le mieux possible dans la vie quotidienne de la société les grandes orientations définies par le législatif, par ses lois et mesures générales. C’est à l’exécutif de veiller à l’organisation la plus adéquate possible des rapports sociaux, en fonction de la politique d’ensemble tracée par l’Assemblée législative. Il doit donc se subordonner au pouvoir législatif. Quant au pouvoir judiciaire, il est lui aussi subalterne au pouvoir législatif dont il protège les lois, en veillant à leur application minutieuse, en jugeant des situations litigieuses d’après la lettre et l’esprit de ces lois, en suggérant aussi des amendements à leur apporter s’ils les estiment contraires à des principes ou à des droits plus fondamentaux.
Non seulement les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire s’étagent selon une hiérarchie qui soumet les deux derniers au premier, mais ils doivent en outre éviter le plus possible de se chevaucher, d’empiéter indûment sur la juridiction des autres. Il faut alors situer exactement les bornes de leur action à ne pas outrepasser à leur gré. Une définition nette de leurs tâches et obligations respectives s’impose donc.
Dans le nouveau régime politique proposé, le pouvoir exécutif, celui du premier ministre et de ses ministres, se limitera à exécuter les plans d’action conçus et déterminés par le pouvoir législatif de l’Assemblée des députés. En ce faisant, ils ne seront que fidèles à la fonction qu’ils remplissent, à la signification noble et désintéressée qu’elle revêt originellement. En effet, le mot « ministre » vient étymologiquement du mot latin « minister » qui veut dire « serviteur ». Les ministres, s’ils veulent respecter vraiment le sens profond de leur poste, doivent devenir des serviteurs du bien public, au service de la population représentée avant tout par l’Assemblée nationale et son pouvoir législatif. On est bien loin ici de la mentalité de maître absolu qui prévaut encore chez maints détenteurs du pouvoir exécutif. Pour être d’excellents ministres, ils n’ont pas à se penser et à se comporter comme des privilégiés puissants qui veulent gouverner seulement à leur guise, qui demandent qu’on leur obéisse au doigt et à l’œil. C’est à eux plutôt d’obéir, d’obtempérer aux besoins de la société, aux directives formulées par l’Assemblée nationale.
Car toute gestion d’entreprise doit s’effectuer sous la dépendance des normes et des lois qui la régissent, et non le contraire. Il ne relève pas des gérants de triturer à leur façon les lois et règlements qui dirigent leur action. La gestion doit se soumettre aux lois, pas les lois à la gestion. Il doit en être ainsi des gestionnaires du bien public que sont tous les ministres. C’est alors seulement qu’ils deviendront de vrais ministres, d’authentiques serviteurs de la nation.
En conséquence de toutes ces réflexions sur le sens qu’il faut attribuer au pouvoir exécutif et à la fonction de ses détenteurs, le premier ministre et les ministres, à leur désignation par l’Assemblée de députés, ne pourront plus y siéger et sacrifieront leur droit d’y voter des lois. J’en ai bien conscience, je viens d’énoncer là une proposition qui apparaîtra une énormité aux yeux de plusieurs, surtout des actuels et anciens ministres. Pourtant je la maintiens, par conviction qu’il ne faut pas entremêler les pouvoirs exécutif et législatif, qu’il ne faut pas placer les ministres chargés du pouvoir exécutif en situation de conflit d’intérêts s’ils avaient, dans l’Assemblée, à discuter et à voter eux-mêmes des lois et mesures destinées à orienter leur gestion.
J’ai parlé tantôt, à propos du premier ministre et des ministres, de « sacrifier » leur droit de vote à l’Assemblée nationale. Je sais pertinemment que, tout imprégné qu’il est de valeurs judéo-chrétiennes, ce mot « sacrifice » fera frémir bien des politiciens pour qui toute valeur morale ou spirituelle n’a pas sa place dans la vie politique et doit en être proscrite. Employons donc, pour apaiser leurs tourments, l’expression plus neutre : « céder » leur droit de vote. Tous les ministres ne céderont d’ailleurs leur droit de vote que temporairement, pour la durée de leur mandat. Ils le recouvreront dès qu’ils redeviendront simples députés. Cette cession se justifie pour des considérations majeures relatives au maintien d’une séparation très nette entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. L’abandon du droit de vote sera, d’autre part, compensé largement par l’amplitude des pouvoirs et des responsabilités qui leur reviendront dans l’exercice de leur fonction.
À l’intérieur de son ministère, chaque ministre jouira d’une plus grande latitude encore que celle qui lui est réservée dans le présent système des partis. Il n’aura pas à se soumettre aux désirs ou aux diktats du premier ministre, comme c’est souvent le cas à l’heure actuelle. Le rôle du premier ministre sera bien différent; je l’expliquerai un peu plus loin. Dans les limites du budget annuel alloué à son ministère par l’Assemblée nationale, à la condition également de respecter scrupuleusement les grandes orientations et les priorités politiques fixées par la même Assemblée, il possédera tous les pouvoirs nécessaires pour imprimer l’essor voulu au secteur de son ministère. Il ne sera pas assujetti, ainsi qu’on le voit présentement, aux décisions d’un cabinet ministériel solidaire, présidé et dirigé par un chef de parti au pouvoir. C’est le ministre, et lui seul, qui déterminera la pratique concrète de son ministère, sans se faire enfarger, ralentir ou stopper par des collègues ou le premier ministre d’un parti qui n’existera plus. Le supérieur officiel de ce ministre de l’ère nouvelle ne sera plus le parti, le cabinet ministériel, ni même le premier ministre, mais bel et bien l’Assemblée nationale. Il en résultera des conséquences précises à exposer plus tard.
Libéré de toute contrainte partisane, le ministre pourra appliquer toutes les mesures, poser tous les actes jugés indispensables ou utiles à la bonne marche et au progrès de son champ de juridiction. Là aussi, comme celle des députés, l’action politique des ministres s’en trouvera plus personnalisée. Auparavant, j’ai montré qu’exercer un pouvoir exécutif gouvernemental consistait à opérer dans le concret, mais en dépendance de lois, de visées et d’objectifs généraux déterminés par l’Assemblée nationale. Cependant, à l’intérieur de ces grands paramètres définis par les députés, il reste énormément de place aux ministres pour construire, au bénéfice de la société, des plans d’action quotidienne, se donner des objectifs immédiats et subalternes en vue d’assurer un développement juste et harmonieux de leur secteur et de procurer ainsi un mieux-être des citoyens. Après tout, exercer le pouvoir exécutif ne veut pas dire pour moi travailler servilement comme une bête de somme, sans intelligence lucide, sans imagination créatrice, sans initiative personnelle. Le seul point important dans mes propos, c’est que le pouvoir exécutif reste subordonné au pouvoir législatif et que les deux résident dans des mains différentes.
Chaque ministre, donc, est appelé à forger à se manière le présent et l’avenir du domaine à lui confié. C’est là un défi considérable à relever et une tâche magnifique à réaliser. Ils valent bien que le ministre abandonne temporairement son siège et son vote à l’Assemblée nationale. Cela lui permettra d’ailleurs de vaquer à son travail spécifique plus librement et plus intensément. Toutefois, puisque c’est l’Assemblée qui les élit et qu’elle en est le supérieur officiel, elle peut imputer à tous les ministres la gestion de leur ministère. Fini le temps où les ministres ne sont responsables que devant le premier ministre qui peut les tancer, les congédier même, ou les exonérer à son gré! Fini le temps où le premier ministre n’est responsable devant absolument personne, quitte à se faire mettre dehors ou réélire au prochain verdict populaire !
Les ministres devront présenter à l’Assemblée, deux fois par année, un bilan détaillé de leur ministère et de la gestion qu’ils en font. Dans des cas importants où l’administration d’un ministère est sérieusement mise en doute, l’Assemblée peut même convoquer son titulaire pour qu’il en rende compte et s’en explique. À la rigueur, si la mauvaise gestion perdure longuement et donne lieu à de nombreuses et très graves récriminations adressées par le public, de hauts fonctionnaires ou le premier ministre et fondées en réalité, l’Assemblée peut aller jusqu’à démettre un ministre, en vertu des mêmes pouvoirs qui lui ont permis de l’élire. Les cas devraient être très rares et requérir un vote des deux tiers de l’Assemblée des députés.
Afin d’établir une communication étroite entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, de faciliter aussi l’accomplissement de leur lourde tâche, les ministres auront à tout moment la faculté de s’amener à l’Assemblée pour y exposer leurs doléances, faire état des problèmes de leur ministère, et surtout pour faire valoir aux députés la nécessité, du moins la grande utilité, de projets de lois à faire adopter. Les ministres pourront formuler leur point de vue sur ces projets, montrer en quoi ils seraient bénéfiques pour le secteur en cause et pour l’ensemble de la communauté, émettre des suggestions sur la direction générale dans laquelle les projets devraient s’engager. Mais il reviendrait à un ou plusieurs députés, ou à une commission parlementaire d’accomplir le travail concret d’élaboration, de mise en place et de présentation de ces projets de loi, évidemment en consultation des ministres concernés et avec leur concours et celui de leurs fonctionnaires. On respecterait de la sorte le pouvoir législatif de l’Assemblée et son plein exercice.
Les ministres seront désignés par l’Assemblée pour un mandat de quatre ans allant jusqu’à la prochaine élection, et renouvelable indéfiniment si on est satisfait leur administration. À moins de démissionner volontairement ou de se faire destituer par l’Assemblée, les ministres pourront de la sorte s’ancrer dans leur ministère, y acquérir une bonne expertise et assurer de la continuité et de la cohérence dans leur gestion.
Les mutations fréquentes auxquelles on assiste dans le présent régime politique sont franchement déplorables. Les ministres se succèdent à un rythme rapide avec le changement des partis au pouvoir, et même à l’intérieur des partis où le chef agit à sa guise fluctuante, souvent pour des motifs électoralistes, en vue de maintenir son parti au pouvoir. Depuis seulement une décade, par exemple, combien de ministres de l’Éducation ou de la Santé ont défilé devant nous, chacun voulant laisser sa marque à la postérité, chacun arrivant avec son plan de réformes et de nouvelles structures. Cette triste sarabande des ministres étourdit les citoyens et les plonge dans l’inquiétude ou même le désarroi d’un renouveau perpétuel. Autre héritage fâcheux de la lutte des partis pour le pouvoir!
Toutes mes réflexions et propositions sur le pouvoir législatif des députés et le pouvoir exécutif des ministres, sur la subordination du second au premier, sur leurs rapports mutuels, sur l’imputabilité des ministres et du premier ministre face à l’Assemblée des députés, tendent, entre autres, à établir et à favoriser une communication très étroite entre les membres supérieurs du gouvernement. Par le truchement d’échanges constants d’information et de connaissances, d’un recours habituel aux services fournis par les ministères et leurs hauts fonctionnaire, l’objectif est de créer un climat de coopération entre tous, d’entraide et de vraie solidarité dans la recherche commune du mieux-être de la société. Personne ne sera menacé par son parti ou les partis adverses de devoir quitter son poste, à moins de faillir lamentablement à sa tâche.
J’ai déjà souligné qu’une telle atmosphère de coopération nécessitera probablement un certain accroissement du nombre des fonctionnaires. Il sera compensé en grande part, sinon totalement, par la disparition de plusieurs postes relevant de la fonction publique. Avec l’abolition des partis, toute la pléthore de conseillers politiques de toutes sortes attachés au cabinet du premier ministre et de chaque ministère devient parfaitement inutile et n’a plus sa raison d’être. Ils étaient là pour des motifs partisans, pour consolider le parti au pouvoir, pour former une voie de liaison, et parfois aussi d’obstruction, entre les citoyens et leur gouvernement, entre le parti et ses leaders, en somme pour assurer au parti gouvernemental sa nette suprématie.
Les partis éliminés, on n’a plus besoin de cette flopée de conseillers politiques constituant une catégorie spéciale de fonctionnaires, essentiellement mouvante et servile. Tous les fonctionnaires, à des degrés divers de leur hiérarchie, appartiendront à la même grande catégorie commune de personnes vouées, dans leurs ministères respectifs, non à des intérêts partisans mais au bien collectif de toute la société.
Abolir les partis politiques 